Avenir institutionnel de la Nouvelle-Calédonie : Jean-Jacques Urvoas met les pieds dans le plat

Dans une note à paraitre au Club des Juristes, l’ancien Garde des Sceaux dresse une analyse juridique, mais aussi politique, des principaux choix institutionnels qui s’offrent à la Nouvelle-Calédonie au lendemain du référendum de 2018. Pour Jean-Jacques Urvoas, juridiquement : « l’alternative pour la Nouvelle-Calédonie se situe entre Etat associé et Etat fédéré ». Comme l’avait dit Michel Rocard en 1998 au lendemain de la signature de l’Accord de Nouméa : ” Messieurs les juristes, bon courage à vous ! “

Les Calédoniens vont être appelés aux urnes dans un peu moins de 16 mois pour décider si oui ou non le territoire restera au sein de la République. Si les non-indépendantistes sont quasiment certains de le remporter, dans un rapport de force d’environ 60/40, l’Accord de Nouméa stipule qu’après les deux autres référendums (en 2020 puis en 2022) en cas de maintien de la Nouvelle-Calédonie dans la République, les partenaires se réuniront pour « étudier la situation ainsi créée ». Et pour le coup, pas une âme de Poum à Ploum ne sait bien ce que cela signifie ou pourrait même entrainer… C’est ainsi que depuis plusieurs années, des experts tachent avec plus ou moins de succès d’imaginer les solutions futures, le statu quo étant difficilement envisageable : car si l’Accord de Nouméa a bien une fin, on ignore encore à quoi il se substitue, notamment, par exemple, s’agissant du gel du corps électoral. Ainsi, parmi ces nombreux rapports, celui de Jean Courtial et de Ferdinand Mélin-Soucramanien devait à la demande des membres du comité des signataires « définir les bases de discussions de cet avenir institutionnel ». Les deux hommes ont donc finalement expliqué que la Nouvelle-Calédonie avait quatre choix devant elle, qu’ils ont chacun explicité :

– la pleine souveraineté pure et simple (l’indépendance) ;
– la pleine souveraineté avec partenariat ;
– l’autonomie pérennisée ;
– l’autonomie étendue.

Mais pour l’ancien ministre de la justice, ces choix seraient encore trop nombreux et surtout ne trouveraient pas de notion juridique institutionnelle encadrant et pérennisant l’organisation du futur statut calédonien. Membre du Think Tank français « le Club des Juristes* » qui regroupe des experts du droit (magistrats, avocats et notaires, professeurs et représentants d’entreprises), Jean-Jacques Urvoas vient donc de rédiger une note à paraitre dans leur prochaine publication sur le sujet calédonien et affiche une ambition, celle de « restreindre l’éventail des options, en explorant ce territoire conceptuel mal défini, aux contours imprécis, qui se situe aux confins de l’association et de la fédération ». L’ancien président de la commission des lois de l’Assemblée Nationale a pour se faire repris sa plume de Maître de conférences et c’est avant tout le professeur de droit qui s’exprime là sur un sujet qui – s’il a passionné ou accablé tous les juristes qui ont eu naguère à le traiter – n’en demeure pas moins particulièrement sensible. Intitulée, de façon (très certainement) polémiste, « Etat associé ou Fédéré, des pistes pour l’avenir institutionnel de la Nouvelle-Calédonie », la note (lire ci-dessous) d’une trentaine de pages démontre, au-delà des avis personnels qu’elle renseigne, une connaissance approfondie du dossier calédonien que peu de personnalités métropolitaines partagent encore. Elle s’adresse donc prioritairement aux acteurs du dossier et aux juristes en herbe ou confirmés. Elle est ici présentée succinctement et consultable intégralement au bas de cet article.

Analyses

Le pari que semble faire Jean-Jacques Urvoas dans cette affaire est de se placer comme un observateur attentif et dit-il « compréhensif » mais surtout objectif du dossier et évidement déconnecté des enjeux et des intérêts partisans locaux. N’étant plus ministre depuis l’avènement du nouveau gouvernement d’Edouard Philippe, Jean-Jacques Urvoas se paie donc le luxe d’évoquer tous les sujets qui vont, naturellement, fâcher du côté des indépendantistes comme des loyalistes. En cela, il affiche dans son introduction une certaine distance vis-à-vis des réactions des responsables locaux et met le doigt sur le sujet qui lui semble essentiel, à savoir celui hyper-sensible de la souveraineté :

« L’exercice, à vrai dire, relève de la gageure, tant la pensée juridique française peine à appréhender les notions qui seront ici développées, issues d’une tradition pragmatique beaucoup plus coutumière au droit anglosaxon. (…) C’est encore Michel Rocard qui fournit la méthode pour y parvenir. Dans un texte trop peu connu paru en 1997 et portant sur l’édit de Nantes, il conseille : « Dans tous conflits, il y a un fait dominant […] a priori non partageable, autour duquel tout s’organise […]. La paix de compromis n’est possible que si cet élément est clairement identifié, puis réduit ». Ainsi en Nouvelle-Calédonie, ce « tabou » est celui de la “souveraineté” (…) Bien entendu, nul n’a ici la prétention de formuler quelque vérité définitive destinée à s’imposer aux acteurs calédoniens. Cependant, un regard aussi attentif que compréhensif peut parfois contribuer au dépassement de certains clivages présentés sur le plan local comme irréductibles, alors qu’ils ne le sont pas nécessairement »

Citant Rocard, De Gaulle, Kant, Rousseau ou encore René Pleven pour argumenter ses propos, Jean-Jacques Urvoas présente dans le détail les deux choix qui, pour lui, pourraient permettre aux indépendantistes et aux loyalistes de s’entendre sur un projet commun : l’un étant « au-delà de l’indépendance », c’est-à-dire l’Etat associé, l’autre étant « en-deçà de l’indépendance », c’est-à-dire l’Etat fédéré. Deux modèles politiques et juridiques qui, surtout pour le premier, sont bien connus des personnalités politiques locales. Le premier rappelle évidemment celui de 1985 proposé par Edgard Pisani (voulu par les indépendantistes d’alors et maudit par les loyalistes d’hier et d’aujourd’hui) et le second celui que Sonia Backes et Gaël Yanno (alors tous deux au MPC) avait proposé lors des élections provinciales de 2014, à savoir « une collectivité de la République de type fédéré ».

L’Etat-associé

S’agissant du premier, Jean-Jacques Urvoas explique dans sa note les nombreux avantages juridiques d’un tel choix mais aussi les limites de l’exercice, notamment le fait qu’en cas d’indépendance-association, nul retour en arrière n’est possible et de plus, que le nouvel état a (comme lors de la non-application par l’Algérie des Accords d’Evian en 1962) tout loisir d’annuler les engagements pris avec la France :

« Autant dire que l’enjeu du périmètre des compétences déléguées par le nouvel Etat à l’ancienne puissance tutélaire revêt une importance considérable, car lui seul déterminera la viabilité à terme du contrat entre les deux parties (…) Il est en somme le fruit d’un délicat dosage, que la singularité des circonstances politiques et des contextes locaux, seule, a permis de définir. En d’autres termes, il ne saurait exister de modèle d’Etat associé – à moins de considérer que chacun d’entre eux a élaboré son propre modèle (…) Tout dépendrait au final de la volonté du Gouvernement calédonien d’honorer sa promesse, étant donné qu’il lui serait tout à fait loisible, en théorie, de se rapprocher de l’Australie ou des Etats-Unis, par exemple, plutôt que de la France »

Reste que la Nouvelle-Calédonie, par son histoire, sa démographie, ses ressources et son PIB ne sont pas les îles Cook… De plus une modification importante de la constitution serait nécessaire et l’ancien Garde des Sceaux ne manque pas de mettre en avant les difficultés dans la construction juridique d’une telle entité dans l’espace juridique français.

« Les Etats associés sont des micro-Etats, et la Nouvelle-Calédonie ferait en quelque sorte figure parmi eux de « macro-micro-Etat » puisque le plus peuplé d’entre eux aujourd’hui, la Micronésie, compte à peine plus de 100 000 habitants (…) Si dès lors, par hypothèse, la Nouvelle-Calédonie devait intégrer la liste très restreinte des Etats associés, son degré de développement lui assurerait incontestablement une place tout à fait à part – la première et de très loin – parmi ceux-ci. Au regard du droit international, l’option ici évoquée s’avère pleinement satisfaisante.»

Une formulation qui devrait plaire du côté indépendantiste mais faire naturellement (au mieux) grincer des dents du côté loyaliste…

L’Etat-fédéré

Autre choix régulièrement avancé pour évoquer l’avenir institutionnel de la Nouvelle-Calédonie, cette « solution » dépend avant tout de l’organisation d’un Etat fédéral (ce que la France n’est pas, la République étant depuis la Révolution « Une et indivisible ») :

« Historiquement, le fédéralisme fut la réponse classique des sociétés hétérogènes sur le plan linguistique ou culturel, qui voulaient profiter des avantages d’un Etat commun (défense, rayonnement international…) mais dans le respect de l’identité propre à chacune de leurs composantes. D’une certaine façon, il permet d’unir sans uniformiser (…) Par son étrangeté, voire son exotisme, un tel modèle institutionnel semble inconcevable en France, où le caractère unitaire de l’Etat est perçu comme une absolue évidence.»

Là encore, le droit national mais surtout les habitudes et les mentalités ne semblent pas adaptés à ce modèle usité pour le Québec (province du Canada), en Allemagne ou encore aux USA. Mais Jean-Jacques Urvoas revient pourtant longuement dans sa note sur les timides essais historiques durant lesquels la République a cherché à tendre vers ce modèle fédéral :

« La vérité est que l’histoire politique française du XXe siècle fut travaillée par l’idée et la tentation fédéralistes, même si la pesanteur des habitudes et la prégnance dans notre culture nationale d’un surmoi jacobin aussi impérieux qu’inoxydable ont toujours conduit à y renoncer à l’instant décisif. C’est le Général de Gaulle qui, dans son discours de Bayeux en 1946, proclamait : « L’avenir des 110 millions d’hommes et de femmes qui vivent sous notre drapeau est dans une organisation de forme fédérative, que le temps précisera peu à peu, mais dont notre Constitution nouvelle doit marquer le début et ménager le développement. » C’est René Capitant qui, la même année, publiait son ouvrage “Pour une Constitution fédérale” »

Pour autant, toutes ses tentatives avortèrent telle que « l’Union Française » de 1946 ou encore la « communauté française » créée en 1958. Pas de quoi rebuter le professeur de droit qui soutient néanmoins que :

« L’aboutissement du processus d’évolution du droit ultramarin engagé depuis 1946 ne serait-il pas d’envisager aujourd’hui leur levée en ce qui concerne la Nouvelle-Calédonie ? Cette voie fédérale serait-elle susceptible de concilier les antagonismes les plus marqués ? (…) Et comme le souligne à juste titre Florence Faberon, elle permettrait de satisfaire les revendications des deux parties – un Etat pour les indépendantistes, le maintien dans la République pour les non-indépendantistes »

Le véritable souci de cette solution réside, comme le rappelle Jean-Jacques Urvoas au « caractère pour le moins baroque de la construction juridique envisagée ». En effet, dans ce cas, la République entretiendrait un lien fédéral avec un seul de ses territoires, d’où un « fédéralisme asymétrique d’une rare originalité, sans équivalent dans le reste du monde ! ». Il faut dire que, territoire qualifié de Sui Generis (de son propre genre), la Nouvelle-Calédonie est déjà une exception juridique et institutionnelle à l’échelle du monde…

“Face à la dispersion, seul l’Etat sera en capacité d’agir”

Pourquoi cette note ? Celui qui avait succédé à Christiane Taubira au ministère de la Justice avait déjà démontré, il est vrai, un véritable intérêt pour le territoire qu’il a visité à plusieurs reprises d’abord comme député, puis comme président de la commission des lois puis enfin comme ministre de la Justice. Les Calédoniens lui doivent ainsi la rénovation du camp Est, le lancement de la construction du futur centre pénitencier de Koné ainsi que de nouveaux postes affectés à la prison locale. Déjà en 2015, Jean-Jacques Urvoas avait décrit au scalpel et avec sagacité dans son blog la « mosaïque » que constituent les principales personnalités politiques calédoniennes. Une marque d’intérêt sans équivalent de la part d’autres personnalités nationales. Et c’est peut-être l’une des raisons de cette publication puisque Jean-Jacques Urvoas s’inquiète à juste titre de l’absence de connaisseurs du dossier calédonien au sein du Gouvernement et de la représentation nationale :

« Le profond renouvellement de l’Assemblée nationale prive le pouvoir législatif d’une expertise aisément mobilisable. Si le Sénat compte encore sur ses bancs des élus avertis de la complexité calédonienne, qui se réunissent de façon informelle depuis décembre 2015 pour suivre les évolutions du territoire, les nouveaux députés disposeront de trop peu de temps pour s’imprégner de l’histoire et du tempérament océanien, éléments pourtant indispensables pour appréhender la réalité complexe de la Nouvelle-Calédonie et des évolutions esquissées »

Pas particulièrement fan d’Alain Christnacht, il l’avait licencié de son poste de directeur de cabinet une semaine seulement après sa prise de fonction au ministère de la justice. De là à dire qu’il ne tient pas à ce que l’indéboulonnable rédacteur de l’Accord de Nouméa influence de près ou de loin le dossier ? Voire. Reste que pour Jean-Jacques Urvoas, les élus locaux étant peut-être trop prudents (ou peureux ?), l’initiative doit manifestement maintenant venir de l’Etat :

« Demain, il faudra donc écrire une nouvelle page de notre histoire constitutionnelle pour continuer à garantir la paix en Nouvelle Calédonie (…) En l’espèce, c’est à l’Etat d’avancer et singulièrement au Premier ministre de proposer. Celui-ci en est conscient (…) Edouard Philippe a raison, il lui faut être audacieux. D’abord parce que les élections législatives ont évidemment généré des dissensions au sein des différents courants de pensées calédoniens. Les indépendantistes se sont divisés sur le scrutin présidentiel et la « plateforme loyaliste » née dans l’entre-deux-tours législatif le 15 juin 2017 ne rassemble pas toutes les formations anti-indépendantistes. Ce morcellement ne sera pas sans conséquence sur le fonctionnement du congrès de Nouvelle Calédonie, dont il faut craindre l’incapacité à prendre la moindre initiative dans l’année à venir. Et comme toujours, face à la dispersion, seul l’Etat sera en capacité d’agir »

L’ancien Garde des Sceaux rejoint là l’avis formulé récemment par le sénateur Pierre Frogier qui estime lui aussi que « l’État doit préparer une sortie politique de l’Accord ». Néanmoins la plateforme des loyalistes réunissant Calédonie Ensemble, le Rassemblement-Les Républicains, le MPC et Tous Calédoniens s’étant dernièrement constituée sur la base du refus « à toute forme d’indépendance ou d’indépendance-association », pas évident que l’un des deux modèles qu’il vient de décliner obtienne leur assentiment. Bénéficiant pour autant d’une écoute attentive tant à Matignon que de la part de personnalités métropolitaines proches du dossier tout comme de la part des représentants des deux camps calédoniens, Jean-Jacques Urvoas a pour l’heure réussi à faire quasi-unanimité. Et c’est certainement fort de celle-ci qu’il a choisi de s’impliquer à son niveau dans le processus local en déclarant que « la solution qui se dégagera devra être le fruit de la concession. Si vis pacem, para pacem ».